《宜昌市人民代表大会及其常务委员会立法条例》解读

根据党的十八届三中、四中全会精神，按照修改后的立法法和省人大常委会的决定，从今年1月1日起，我市可以开始对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面事项制定地方性法规。我市根据地方组织法、立法法和我省立法条例的有关规定，结合我市实际，起草了《宜昌市人民代表大会及其常务委员会立法条例（草案）》，经市五届人大常委会第二十八次会议审议，于2016年1月23日由宜昌市第五届人民代表大会第七次会议高票表决通过，经湖北省第十二届人民代表大会常务委员会第二十一次会议于2016年3月30日批准，宜昌市人大常委会4月8日公告公布，自公布之日起施行。

《宜昌市人民代表大会及其常务委员会立法条例》（以下简称立法条例）系宜昌市第一部地方性法规，是一部全面规范宜昌地方立法工作的程序性法规，被专家学者称为宜昌市的“小立法法”。立法条例有“四大看点”。

一、重点——贯彻“五位一体”立法工作体制。根据立法条例规定，市人大及其常委会应当加强立法工作的组织协调，贯彻党委领导、人大主导、政府协同、各方配合、公众参与的“五位一体”立法工作体制。必须坚持党对立法工作的领导，发挥党委在立法工作中的领导核心作用。加强立法工作的组织协调，发挥市人大及其常委会在立法工作中的主导作用，注重提高立法质量。市人民政府应当及时准确把握经济社会发展对立法的需求，积极组织研究起草法规草案，发挥市人民政府在立法工作中的基础和支撑作用。扩大公众有序参与，发挥人民群众在立法工作中的主体作用。汇集社会智力资源，发挥专家学者在立法工作中的智囊作用。

二、界限——地方立法是有限立法。在立法事项上，要结合宜昌实际，对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面事项制定地方性法规，不能超越该事项范围。

在立法层级上，要坚持不抵触原则，即要在不同宪法、法律、行政法规和湖北省地方性法规相抵触的前提下行使地方立法权。

在立法程序上，必须严格报批程序，即市人大及其常委会审议通过的地方性法规，必须报请省人大常委会批准后，方可予以公布施行。

三、亮点——地方立法是开门立法。立法条例全面确立科学立法、民主立法原则，立法条例涉及征求和听取意见的环节多达15处，可谓立法全程征求民众意见。　　

征求意见的对象包括省、市、县市区、乡镇（街道）、村（社区）等各个层级，包含国家机关、政党、社会团体、企事业组织、专家学者、公民个人等各方面主体。

征求意见采用多种可行有效的形式，包括书面通知、报告、座谈会、听证会、论证会、协调会、互联网等等。

四、难点——完备的程序规范。立法条例的主要内容是依法全面规定了宜昌市人大及其常委会的立法程序，包括选项、起草、调研、审议、审批、公布、解释等内容。

（一）市人大常委会应当编制年度立法计划，根据需要编制五年立法规划。应当分别征求市人民政府及其有关部门、市中级人民法院、市人民检察院以及有关人民团体、社会组织的立法建议，并向社会公开征集立法建议。市人大常委会法制工作委员会根据立法建议，统一研究、协调论证，提出五年立法规划草案和年度立法计划草案，提请市人大常委会主任会议审定。

（二）提案人和法规起草。向市人民代表大会提出法规案的提案人包括：市人民代表大会主席团、市人大常委会、市人民政府、市人大专门委员会、市人大代表十人以上联名。

向市人大常委会提出法规案的提案人包括：市人大常委会主任会议、市人民政府、市人大专门委员会、市人大常委会组成人员五人以上联名。

提案人应当组织起草法规草案。市人大有关专门委员会、市人大常委会工作机构以及有关方面应当提前参与法规草案起草工作，了解情况，提出意见。综合性、全局性、基础性的重要法规草案，可以由有关市人大专门委员会或者市人大常委会工作机构组织起草；专业性较强的法规草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。

（三）法规审议。市人大常委会审议法规案，一般应当经两次市人大常委会会议审议后再交付下次市人大常委会会议表决。

市人大常委会会议第一次审议法规案，在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议进行审议，重点审议立法的必要性、合法性和法规草案中重要制度设计的合理性、可行性；

市人大法制委员会根据市人大常委会组成人员、市人大有关专门委员会的审议意见和各方面提出的意见，对法规案进行统一审议，提出审议结果的报告和法规草案修改稿；

市人大常委会会议第二次审议法规案，在全体会议上听取市人大法制委员会关于法规草案审议结果的报告，由分组会议再次进行审议，重点审议法规草案的可操作性、规范性；

原则上，第三次市人大常委会会议不再对法规案进行审议，直接对前两次市人大常委会会议审议后形成的法规草案表决稿进行表决。

两种特殊情况：一是，调整事项较为单一或者部分修改的法规案，各方面意见比较一致的，经主任会议决定，可以经一次或者两次市人大常委会会议审议即交付表决；

二是，法规案经市人大常委会会议第二次审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，经主任会议同意，可以暂不付表决，交市人大法制委员会和市人大有关专门委员会进一步审议，并根据审议情况，决定是否提请市人大常委会会议进行第三次审议。

（四）跟踪实施评估。市人大专门委员会、市人大常委会工作机构应当组织对有关法规或者法规中有关规定进行立法后评估，评估情况应当及时向市人大常委会报告。

法规实施机关在制定的法规实施满一定期限后，应当向市人大常委会报告法规实施情况。