2016年9月28日，市五届人大常委会第三十五次会议对《宜昌市城区建筑物外立面管理条例（草案二审稿）》进行了审议。为进一步推进科学立法、民主立法精神，增强立法透明度，提高立法质量，现将法规草案二审稿全文及草案审议结果的报告向社会公布，欢迎社会各界于2016年10月30日前，通过信函、传真或者电子邮件方式向宜昌市人大法制委员会提出宝贵意见和建议。
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宜昌市人大法制委员会
2016年9月29日
宜昌市城区建筑物外立面管理条例
（草案二审稿）
第一条 为了加强城区建筑物外立面管理，创造整洁、优美的城市环境，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《湖北省城市市容和环境卫生管理条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本市城区建成区范围内建筑物外立面的维护、改造、利用及其管理，适用本条例。
第三条 本条例所称建筑物外立面，是指建筑物、构筑物和其他设施的外侧立面及顶部平面。
第四条 市、区人民政府城市管理主管部门负责本辖区建筑物外立面的监督管理工作。
市人民政府住房和城乡建设、规划、房产管理、国土资源、公安等部门，依照法定职责协同做好本市城区建筑物外立面的监督管理工作。
第五条 本市城区对主要街道两侧建筑物外立面和重点地区临街建筑物外立面实施重点监管。主要街道和重点地区的范围，由市人民政府城市管理主管部门会同各区人民政府划定，报市人民政府批准后向社会公布。
第六条 市人民政府城市管理主管部门应当会同有关部门，根据《中华人民共和国城市容貌标准》及本市相关城市规划，制定包含有建筑物外立面容貌标准在内的本市城市容貌标准，报市人民政府批准后公布实施。
第七条 建筑物所有权人、使用人对建筑物外立面进行装饰装修，改变建筑物外立面原有的主体色调、造型和设计风格的，应当提供设计方案，报市人民政府规划主管部门批准。
第八条 对本市城区建筑物外立面实施成片区统一改造的，组织实施单位应当提供符合本市相关城市规划和城市容貌标准的设计方案，报市人民政府规划主管部门批准。
实施外立面成片区统一改造，应当保护历史文化，注重绿色环保节能，与周边市容环境相协调。
市人民政府规划主管部门审批城区建筑物外立面成片区统一改造设计方案前，应当将方案向社会公示，征求公众意见。
第九条 利用建筑物外立面设置户外广告设施的，应当符合本市城区户外广告设施设置相关规划，并报市人民政府城市管理主管部门批准。
利用建筑物外立面设置门店招牌的，应当符合本市城市容貌标准。
第十条 利用建筑物外立面设置夜景灯光的，应当符合本市城区夜景灯光设置相关规划和本市城市容貌标准，体现建筑物造型特点和美化亮化要求，并与外立面整体景观相协调。
第十一条 建筑物、构筑物和其他设施的所有权人是建筑物外立面维护管理责任人。所有权人与管理人、使用人之间约定管理责任的，从其约定。
下列区域的建筑物外立面维护管理责任人按照以下规定确定：
(一)实行物业管理的居住区的责任人为物业管理单位,未实行物业管理的居住区的责任人为街道办事处或者原产权单位；
(二)各类商品交易场所，责任人为经营管理单位；
(三)机关、团体和企业事业单位所辖区域，责任人为该单位；
(四)城市公共设施和其他设施，责任人为经营管理单位。
按照前款规定责任人不明确的，由市人民政府城市管理主管部门确定。
第十二条 建筑物外立面维护管理责任人负责建筑物外立面的日常管理，依照本市城市容貌标准对建筑物外立面进行维护，保持建筑物外立面的整洁、美观和安全。
主要街道两侧建筑物外立面和重点地区临街建筑物外立面残损、变色、有明显污迹，严重影响城市容貌的，其维护管理责任人应当及时修补、粉刷、清洁。
第十三条 在建筑物外立面上安装防盗防护设施、空调外机、遮阳棚、排气排烟设施、太阳能设施、封闭阳台和管线设施等，应当符合本市城市容貌标准，并保持其安全、完好、整洁。
第十四条 任何单位和个人不得有下列行为：
（一）在本市城区主要街道两侧建筑物和重点地区临街建筑物的阳台外、窗外和屋顶吊挂、堆放有碍市容的物品；
（二）损坏、拆除建筑物外立面统一设置的各类设施或者改变其位置、规格、式样及颜色；
（三）擅自在建筑物外立面开门开窗或者改变原有门窗尺寸、形状和位置，改设橱窗，设置显示屏等发光设施；
（四）擅自在建筑物外立面涂写、刻画、张贴、印制广告；
（五）擅自在建筑物外立面搭建建筑物、构筑物；
（六）其他违反本市城市容貌标准中强制性标准的行为。
第十五条 任何单位和个人都应当保持建筑物外立面的整洁、美观，有权对违反本条例规定的行为进行劝阻、制止和举报。
第十六条 违反本条例第九条第一款规定，未经批准擅自设置户外广告的，由城市管理执法部门责令限期改正，可以并处五千元以上二万元以下罚款；逾期不改正的，依法强制拆除。
第十七条 违反本条例第十二条第二款规定的，由城市管理执法部门责令限期履行，并可以处一千元以上一万元以下罚款。
第十八条 违反本条例第十三条、第十四条规定的，由城市管理执法部门按照下列规定处罚：
（一）违反第十三条、第十四条第一项规定的，责令限期改正；逾期不改正的，处五十元以上五百元以下罚款。
（二）违反第十四条第二项、第三项规定的，责令限期改正；逾期不改正的，处五百元以上五千元以下罚款。
（三）违反第十四条第四项规定的，责令限期清除，并处一千元以上一万元以下罚款；涂写、刻画、张贴、印制内容中有违法行为人通信号码的，通知其限期接受处理；逾期不接受处理的，书面通知通信企业暂停该通信号码的使用；违法行为人接受处理后，应当及时通知通信企业恢复其通信号码的使用。
（四）违反第十四条第五项规定的，责令停止建设或者限期拆除，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款；作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，市、区人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。
第十九条 违反本条例规定依法应当给予治安管理处罚的，由公安机关依法实施；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十条 有关行政管理机关违反本条例规定的，由其主管机关或者监察机关依法责令改正、通报批评；对建筑物外立面负有管理责任的国家工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十一条 县（市）城区建筑物外立面的管理工作，可以参照本条例执行。
第二十二条 本条例自年月日起施行。
宜昌市人民代表大会法制委员会
关于《宜昌市城区建筑物外立面管理条例（草案）》审议结果的报告
——2016年9月27日在宜昌市第五届人民代表大会常务委员会第三十五次会议上
宜昌市人大法制委员会主任委员 刘永生
主任、常务副主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
7月29日，宜昌市第五届人民代表大会常务委员会第三十四次会议对《宜昌市城区建筑物外立面管理条例（草案）》（以下简称草案）进行了第一次审议。市人大常委会组成人员认为，建筑物外立面管理工作是城市管理的重要内容，也是城市管理水平和城市品位的具体体现，为了维护、巩固我市建筑物外立面整理取得的成果，推动建筑物外立面管理由集中整治转向常态化管理，为建筑物外立面管理提供有效的法制保障，制定该条例十分必要。市人大常委会组成人员建议对草案作进一步研究修改后，提请下次市人大常委会会议审议。
会后，市人大常委会法制工作委员会将草案发至各县市区人大常委会、市人大常委会立法顾问组和市人大地方立法研究院，并在《三峡日报》和宜昌人大网全文公布，广泛征求社会各界意见。8月中旬，市人大常委会副主任王金建同志带领市人大常委会相关副秘书长以及市人大法制委员会、市人大城乡建设环境资源保护委员会、市人大常委会法制工作委员会、市人民政府法制办公室、市城市管理委员会负责同志赴西陵区、伍家岗区开展立法调研，听取两区人大常委会、区人民政府及其有关部门、区人民法院、街道和社区代表、人大代表、律师、群众代表等对草案的意见和建议。8月下旬，市人大常委会组织召开法规草案修改座谈会，市人大常委会党组书记、常务副主任张建一同志出席会议并讲话，会议听取了市中级人民法院、市人民政府有关部门、市人大常委会立法顾问组和市人大地方立法研究院专家学者对草案的具体修改意见。市人大法制委员会、市人大常委会法制工作委员会还组织召开两次相关条款征求意见座谈会，针对草案中意见较多的条款专门向市人民政府相关部门、物业服务企业、通信服务企业、供电企业和有关社区代表征求意见和建议。
在此基础上，市人大法制委员会、市人大常委会法制工作委员会根据市人大常委会组成人员审议意见、市人大城乡建设环境资源保护委员会审议意见和其他各方面意见和建议，会同市人大常委会立法顾问组、市人大地方立法研究院的专家学者对草案进行认真修改，形成了草案修改稿。9月上旬，市人大常委会法制工作委员会就草案修改稿专程赴汉向省人大常委会法规工作室征求了修改意见和建议。9月9日，市五届人大法制委员会召开第四次全体会议，对草案修改稿和草案审议结果的报告进行了统一审议，市人大常委会副主任吴康年同志出席会议，市人民政府法制办公室、市城市管理委员会有关负责同志列席会议。现将审议修改情况报告如下：
一、关于条例的总体框架
为了方便从宏观上认知和审议条例，市人大法制委员会经认真研究，提出了条例框架结构上的总体思路，可将草案二审稿分为四个部分：第一部分相当于总则，规定了立法目的、适用范围、建筑物外立面定义、监督管理部门、重点监管制度和城市容貌标准的制定（草案二审稿第一条至第六条）；第二部分规定了监督管理制度，包括设计方案规划审批、户外广告设置许可、门店招牌与夜景灯光设置要求、维护管理责任制度、相关设施安装要求和禁止性行为（草案二审稿第七条至第十五条）；第三部分规定了法律责任，规定了行政处罚、执法主体、行政和刑事责任（草案二审稿第十六条至第二十条）；第四部分相当于附则（草案二审稿第二十一条至第二十二条）。
二、关于条例的适用范围
有的委员提出，可否考虑将建筑物外立面建成以前的规划、建设等事项也纳入调整范围；有的地方建议，将条例适用范围扩大到全市所有县、市、区城区建成区。市人大法制委员会研究认为，相关法律、法规及其他一些规范性文件对建筑物建成以前的规划、建设阶段各事宜都有明确具体的规定，且本条例草案相关制度设计主要侧重于建筑物外立面建成后的阶段，因此没有必要再将其纳入本条例草案调整范围。考虑到城市建设管理的重点需求、城市整理工作主要实施范围以及普遍涉及社会公众情况下的执法成本，草案将管理范围拟定为市城区建成区范围内为宜，同时增加“县（市）城区建筑物外立面的管理工作，可以参照本条例执行”的规定，既为县（市）城区建筑物外立面的管理工作提供参照，也有助于进一步明确本条例的适用范围仅为宜昌市五个市辖区的建成区范围内。
三、关于建筑物外立面的定义
有的委员对将“顶部平面”纳入建筑物外立面范畴是否妥当提出疑问，有的地方也建议将“顶部平面”从建筑物外立面定义中删除。市人大法制委员会研究认为，现行法律、行政法规并没有给出建筑物外立面的定义，各地对建筑物外立面范围的界定也并不统一。考虑到目前我市城区利用建筑物顶部平面私搭乱建、乱堆乱放的现象比较普遍，不仅影响城市容貌，也存在很大的安全隐患，草案将“顶部平面”纳入建筑物外立面范畴是符合宜昌市实际情况的。同时考虑到除了建筑物、构筑物外还有城市公共设施以及一些设置在路边的光交箱、变电箱等其他设施，故在建筑物外立面定义中增加了相关内容。
四、关于监督管理区域
有的委员提出将协同管理部门中的财政部门移除，有的委员提出协同管理部门中应当增加国土资源部门，有的地方建议在协同管理部门中增加消防部门。市人大法制委员会研究认为，草案已规定了明确的建筑物外立面维护管理责任人，因此将财政部门从协同管理部门中移除。同时鉴于建筑物外立面维护管理责任人的确定涉及不动产的权属问题，故在协同管理部门中增加了国土资源部门。此外，考虑到公安机关包含消防部门，故没有必要增加消防部门。
五、关于重点监管制度
有的委员和地方提出，主要街道和重点地区的范围应当由市人民政府确定。市人大法制委员会研究认为，重点监管区域的划定直接涉及条例草案中相关条款的适用，影响范围广泛，应当提高决定权的位阶，由市人民政府批准而不应仅由个别部门决定，故在草案第五条增加了“报市人民政府批准”的内容。
六、关于设计方案规划审批条款
多名委员提出，草案第八条第二款中的“保护历史文化元素，留住城市记忆”表述不规范，有的委员建议将该款“应当注重绿色环保节能”改为“应当绿色环保节能”；有的委员和地方提出草案第八条第三款应当明确公示时间。市人大法制委员会研究认为，草案第八条第二款中的“留住城市记忆”不属于法律规范用语，应当予以删除；“保护历史文化元素”的表述不够准确，应当做出相应修改。“应当绿色环保节能”对现阶段建筑物外立面改造技术水平而言标准过高，实践中无法全部达到这一要求，应以倡导性规定为宜。关于建筑物外立面成片区统一改造设计方案的公示时间，相关法律法规并没有明确规定，市人大法制委员会认为此处不宜规定具体的公示时间，因为建筑物外立面成片区统一改造涉及的范围并不确定，如果规定了明确的时间，对涉及范围小的改造而言可能并不需要公示很长时间，等待公示期满反而会耽误改造的进度；而对涉及范围特别大的改造，公示时间可能会不足，不能充分征求公众意见。因此，此处的公示时间由规划主管部门根据改造的实际情况灵活确定为宜。
七、关于户外广告设置许可条款
有的委员提出，为了避免重复，应当将草案第九条第一款中的“取得户外广告设置证”和第二款中的“户外广告”内容予以删除。市人大法制委员会认为，草案第九条第一款中已有“审批”二字，再规定“取得户外广告设置证”的要求没有必要，故将此内容删除。同时鉴于第一款已经对户外广告事项进行审批，有关部门在审批中应当把握符合本市城市容貌标准的要求，故将第二款中的“户外广告”予以删除。
八、关于维护管理责任人的确定
多名委员和多个地方提出草案规定的建筑物外立面维护管理责任人过于笼统，无法准确予以确定；有的委员和地方提出，草案规定的维护管理责任人外延不够周全，应当将使用人和管理人也包括进来。市人大法制委员会研究认为，草案第十一条第一款的规定并不能涵盖现实中的所有情况，除了所有权人外，使用人和管理人也与建筑物外立面维护管理密切相关，如果所有权人与管理人、使用人之间约定了管理责任，应当从其约定，相关法律、法规也多是如此规定，故增加了这一内容。同时鉴于实践中建筑物权属的复杂情况，且考虑到建筑物外立面容貌也属于市容环境卫生的组成部分，市人大法制委员会参照《湖北省城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条的规定，在第一款规定的总原则下增设一款，根据不同情况确定相应的建筑物外立面维护管理责任人。
九、关于外立面定期清洗制度
多名委员和多个地方提出草案第十二条规定的定期清洗制度可行性存在严重问题。有的委员提出，应当增加“建筑物外立面有明显损坏、污染，影响市容的，应当及时清理”的规定。市人大法制委员会研究认为，草案第十二条规定的定期清洗制度在实践中可操作性不强。一方面该条对清洗的次数规定得过于具体和机械，应当根据具体情况确定清洗频率，例如对那些维护保养好的建筑物外立面，可以几年都不清洗一次，而对于那些严重影响市容的建筑物外立面，应该立即进行清洗；另一方面，建筑物外立面还可能破损、脱落、变色等，这时候就需要采取修补、粉刷等措施，只是单纯规定清洗明显不能涵盖所有的情况。基于上述原因，市人大法制委员会建议将草案规定的定期清洗制度予以删除，同时采纳委员的建议，增设一款规定“主要街道两侧建筑物外立面和重点地区临街建筑物外立面残损、变色、有明显污迹，严重影响城市容貌的，其维护管理责任人应当及时修补、粉刷、清洁”，并规定相应的罚则。此外，市人大法制委员会借鉴《湖北省城市市容和环境卫生管理条例》第三十六条、第三十七条规定的层次关系，将草案原十一条第二款移至第十二条作为第一款，这样使条例第十一条规定维护管理责任人的确定，第十二条规定维护管理责任人的义务，层次关系显得更加分明。
十、关于罚款数额
有的委员提出一些罚则条款罚款数额上下限幅度比例过大，应当进行适当调整；有的地方提出一些罚则条款罚款数额的下限高于《湖北省城市市容和环境卫生管理条例》的相关规定；有的地方提出草案第十八条第三项规定的罚款数额超出了《湖北省城市市容和环境卫生管理条例》规定的上限。市人大法制委员会研究认为，现行法律法规没有对罚款数额上下限幅度提出明确要求，现行法律法规的规定也并不统一，一些法律规定的罚款数额上下限幅度甚至达到几十倍之多，因此草案将罚款数额上下限幅度限定在十倍以内并无不妥之处。此外，根据行政处罚法的相关规定，法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规作出的具体规定须在上位法规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。因此，根据地方实际情况适当提高罚款数额的下限是符合相关法律法规规定的。草案第十八条第三项规定的罚款数额，确实超出了《湖北省城市市容和环境卫生管理条例》第四十二条第一项规定的“10元以上200元以下”的罚款数额范围，但考虑到该法规是十年前施行的，随着社会经济的不断发展，如果现在仍按照这一数额标准进行处罚的话，与违法行为人实际造成的损害相比，明显过轻。基于上述原因，市人大法制委员会暂时不对这一内容进行修改。
十一、关于暂停通信号码使用的处罚
有的委员提出暂停通信号码使用的处罚不合法，同时效果也不大，建议将此项内容予以删除或者进行修改；有的地方提出这一规定有侵犯公民通信自由之嫌；有的地方提出该条在实际执行过程中可操作性差难以执行。市人大法制委员会研究认为，宪法关于公民通信自由的规定初衷是强调对隐私权的保护，是为了维护公民的尊严和自由，而街头小广告将通信工具号码广而告之，实际是一种经营行为，恰恰是扩散自己的信息，与宪法所讲的保护通信自由和通信秘密是有区别的。而且，乱张贴、乱涂写、乱刻画行为本身也破坏了市容环境，损害了公共利益，是一种违法行为。此外，通信服务企业在开展服务时都有各自的客户入网服务协议，该类服务协议都明确规定，电信运营商提供的服务被用作不当用途时，电信部门有权解除协议，收回号码，终止提供服务。所以，对于这种行为人，通信服务企业根据《中华人民共和国电信条例》和各自客户入网服务协议终止通信服务是符合法律规定的。此外，通过查阅相关资料，许多地方的地方性法规和政府规章中都有类似的规定，一些地方通过这一制度的实施还取得了不错的治理效果。因此，市人大法制委员会建议保留此项内容。
十二、关于对在建违法建筑的强制拆除措施
多个地方提出将对在建违法建筑的强制拆除归入行政强制措施范畴不符合行政强制法的相关规定；多名专家也提出不宜将对在建违法建筑的强制拆除定性为行政强制措施。市人大法制委员会研究认为，尽管行政强制法第九条规定的行政强制措施种类中并不包括强制拆除内容，但《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”，且该法在行政强制法已经施行后的2015年进行修订的时候也没有修改这一规定，其目前仍然有效。实际管理过程中，对正在建设的违法建筑如果按照行政强制执行程序执行，违法行为人早已将违法建筑建成，此时再进行拆除，不仅执法成本高，而且也会造成很大的资源浪费。为了有效破解实际管理中的难题，市人大法制委员会建议直接以《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条为依据，将草案原条文修改为“作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，市、区人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”
十三、关于行政和刑事责任
有的地方提出，草案也应当对行政行为进行约束，追究行政主体违反条例的责任。据此，市人大法制委员会增加了追究单位主体违反条例行为的行政责任的规定。
此外，根据各方面的意见，还对其他一些条款进行了补充完善、删减合并和文字修改，条款顺序也作了相应调整。对其他部分意见和建议，有的由市人民政府依照本条例以地方政府规章的形式予以规定更为适宜，有的在条例实施过程中可以直接援引其他法律法规，有的属于立法技术规范使然，故未提出相应修改建议。
市人大法制委员会已按照上述审议意见对草案进行了修改，提出了《宜昌市城区建筑物外立面管理条例（草案二审稿）》，建议提请本次市人大常委会会议审议。
草案二审稿及以上报告，请一并予以审议。
宜昌市人民代表大会常务委员会版权所有
宜昌市人大常委会研究室主办
