地方立法:宜昌开启绿地保护新时代———我市首部实体性地方性法规诞生记

良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。城市绿化是城市现代化建设的重要项目，绿地保护是推动城市绿化建设的重要内容，对于改善生态环境、发展公益事业和提高市民幸福指数都具有十分重要的意义。

2016年9月28日，市五届人大常委会第三十五次会议表决通过了《宜昌市城区重点绿地保护条例》，这标志着我市第一部实体性地方性法规诞生。

城市绿地呼唤法律护卫

【历史沿革】宜昌一贯重视城市生态保护工作，实施城区绿地永久性保护时间最早、措施最严、效果最好。早在2000年9月20日，市二届人大常委会第二十六次会议就作出了《宜昌市人民代表大会常务委员会关于保护城区公共绿地的决定》，同时确定了我市第一批实施永久性保护的城区公共绿地目录，宜昌成为全国第一个以人大常委会决定的形式专门保护城区绿地的城市；2000年11月27日，市政府发布施行了《宜昌市城市公共绿地管理办法》，对城市公共绿地的保护和管理作出具体规定。之后，市三届、四届、五届人大常委会分别确定我市第二批、第三批和第四批实施永久性保护的城区公共绿地目录；2014年3月28日，市五届人大常委会第十六次会议作出了《宜昌市人民代表大会常务委员会关于加强城区山体及水域保护的决定》，同时确定了宜昌第一批实施永久性保护的山体及水域目录。以上两项市人大常委会《决定》（含五个目录）和一个市人民政府《办法》的实施，使我市34块绿地、8处山体和2处水域依规得到较好地保护，在我市过去城区绿地保护进程中起到了至关重要的作用，全体市民自觉保护城区绿地的意识明显提高。9月13日召开的省生态文明建设座谈会上，国家环境保护部副部长黄润秋对宜昌绿地保护工作表示高度赞赏。

随着全面推进依法治国战略的实施，社会各界要求巩固拓展过去城区重点绿地保护成果、推动城区绿地保护走向法制化轨道的呼声日益强烈，我市亟需制定一部更具法律效力的地方性法规，为城区重点绿地保护守法、执法、司法提供充足的法规依据，以回应社会公众城区绿地保护法制化的普遍共识。

【现实考量】十六年来，宜昌市城区绿地保护与城市建设相互协调发展，绿地保护在提升城市品位、促进绿色宜昌建设中起到了至关重要的作用。然而，现实中尚有诸多突出问题未能依法解决，迫切需要制定地方性法规以理顺法律关系、明确法律职责、强化法律责任。主要表现在：一是随意侵占绿地和擅自改变绿地用途的现象时有发生，而《决定》还不足以作为执法机关的执法依据，执法机关发现侵占绿地的行为后显得束手无策。二是各区人大常委会、区政府也在纷纷开展重点绿地保护工作，但市、区两级政府之间就如何做好绿地保护衔接工作尚无法律依据。三是重点绿地保护职能部门权责不明，部分重点绿地四至界线模糊，解决绿地保护疑难问题时显得名不正、言不顺。这些问题严重影响和制约着全市重点绿地保护工作健康发展，迫切需要尽快出台绿地保护地方性法规，以推动我市绿地保护事业发展，加快推进全市生态文明建设步伐。

【时代机遇】十二届全国人大四次会议审议通过的《国民经济和社会发展十三个五年规划纲要》提出要坚持生态优先、绿色发展的战略定位，把修复长江生态环境放在首要位置，建设沿江绿色生态廊道，建设我国生态文明建设的先行示范带、创新驱动带、协调发展带，建设三峡生态经济合作区。

作为未来三峡生态经济合作区中心城市，宜昌顺应时代要求，坚决做到“共抓大保护、不搞大开发、推动绿色发展”，坚定走“生态优先、产城融合、城乡一体、人城共进、智慧个性、包容共享”的绿色发展之路。为更好地贯彻实施生态保护发展战略，保证宜昌绿色发展之路走得更稳健、更科学、更久远，亟需地方性法规在城市重点绿地保护中发挥引领、推动和规范、保障作用。

根据党的十八届三中、四中全会精神，2015年3月15日十二届全国人大三次会议审议通过的《中华人民共和国立法法》修正案，赋予全国所有设区的市、自治州地方立法权。按照《立法法》的规定，2015年7月30日，湖北省十二届人大常委会第十六次会议决定，包括宜昌市在内的12个设区的市、自治州人大及其常委会自2016年1月1日起，开始制定地方性法规。

绿色发展的时代规划和地方立法的历史机遇深度融合，碰撞出了《宜昌市城区重点绿地保护条例》的火花。

“两审三通过”孕育条例出台

【立项】3月4日，宜昌市五届人大常委会第六十二次主任会议通过了市人大常委会2016年度立法工作计划，将《宜昌市城区公共绿地保护条例》列入年度立法项目。3月中旬，市人大常委会副主任王金建带领立法考察组先后赴湖南省长沙市、安徽省宿州市、江苏省徐州市考察城区绿地保护地方立法工作，学习和借鉴先行地区的先进经验。

【一审】6月1日，市五届人大常委会第三十三次会议对市人民政府提出的条例草案进行了第一次审议。会后，市人大常委会法制工作委员会将条例草案发至各县市区人大常委会、市人大常委会立法顾问组和市人大地方立法研究院，并在《三峡日报》、宜昌人大网全文公布，广泛征求社会各界意见。6月中旬，市人大常委会立法调研组赴夷陵区、点军区开展立法调研，听取两区人大常委会、区人民政府及其有关部门、人大代表、管养单位、基层组织、群众代表等对条例草案的意见和建议。6月下旬，市人大常委会专程赴汉向省人大法制委员会、省人大常委会法规工作室征求对条例草案的修改意见和建议，省人大常委会副主任王建鸣充分肯定宜昌地方立法工作，认为重点绿地保护立法主题选得好，很接地气。

【修改】6月下旬至7月中旬，市人大法制委员会、市人大常委会法制工作委员会又多次组织有关负责同志及专家学者，根据市人大常委会组成人员审议意见及各方面的意见，对条例草案进行认真研究修改完善，市五届人大法制委员会第三次会议统一审议后，提出了条例草案二审稿。

【二审再修改】7月29日，市五届人大常委会第三十四次会议对条例草案二审稿进行了审议。会后，市人大常委会法制工作委员会将草案二审稿在宜昌人大网全文公布，再次征求社会各界意见。8月26日，市人大法制委员会、市人大常委会法制工作委员会组织市人大常委会立法顾问组、市人大地方立法研究院、市中级人民法院、市司法局、三峡大学法学与公共管理学院、市律师协会等有关法律专家学者召开座谈会，对草案二审稿的可行性、可操作性等问题进行评估论证，市人大常委会党组书记、常务副主任张建一出席会议并提出指导意见。9月7日，市人大常委会法制工作委员会再次专程赴汉向省人大常委会法规工作室征求条例草案二审稿的修改意见。在此基础上，市人大法制委员会、市人大常委会法制工作委员会认真研究市人大常委会组成人员的审议意见及各方面意见，对草案二审稿进行修改完善，市五届人大法制委员会第四次会议统一审议后，提出了条例建议表决稿。

【通过】9月14日，中共宜昌市委常委会会议听取了市人大常委会党组关于制定条例有关情况的汇报，省委常委、市委书记黄楚平充分肯定市人大常委会地方立法工作，认为工作积极主动，进展快、质量高、有特色、有创新。会议原则同意条例。9月28日，市五届人大常委会第三十五次会议高票通过了条例。

依照规定，《宜昌市城区重点绿地保护条例》将依法报请省人大常委会审查批准后公布实施。

制度设计凸显宜昌特色

城区重点绿地是指宜昌市城区范围内以自然植被和人工植被为主要存在形态，生态、游憩、景观以及防灾等功能突出、需要长期保留的城市用地，包括绿地范围内的植被、山体、水域以及相关设施，涵盖过去已经市人大常委会决定实施永久性保护的绿地、山体、水域。条例坚持问题导向，通过多方协调，围绕绿地保护这个中心问题设计了多项崭新的制度，具有鲜明的“宜昌范儿”。

【重点绿地分级审批制度】为巩固宜昌市过去永久性保护重点绿地的成果，逐步拓展永久性重点绿地保护范围和措施，条例确定名录分级审批制度：一是公园绿地、防护绿地、广场用地以及生态保育绿地（包含自然保护区、公益林地、湿地保护区、森林公园）等城区重点绿地，应当实施永久性保护，这属于宜昌市行政区域内的重大事项，市人民政府应当适时提请市人大常委会审议决定；二是其他重点绿地，应当实施长期性保护，由市政府批准后报市人大常委会备案。

【管养制度】重点绿地管养是绿地保护的重要内容。首先，市政府城市园林绿化主管部门应当制定城区重点绿地管养标准。然后，市、区两级政府城市园林绿化主管部门应当确定管理责任单位或者委托有专业资质的市场主体管理养护城区重点绿地。管养单位应当依照职责或者合同履行城区重点绿地管养职责，发现违法占用、毁坏重点绿地等行为的，应当及时制止，并向市政府城市园林绿化主管部门报告。最后，市、区两级政府城市园林绿化主管部门应当对各城区重点绿地管养单位的管养行为实施监督和管理。

【信息公开和工作报告制度】为保障全体市民重点绿地信息的知情权和监督权，为加大市人大常委会对重点绿地保护工作的监督力度，一方面，市政府城市园林绿化主管部门应当依照有关规定向社会公开城区重点绿地信息，另一方面市政府应当每年向市人大常委会报告城区重点绿地保护工作。

【控制重点绿地改变的特别制度】针对现实中存在的占用或者临时占用重点绿地的现象，条例确定了控制重点绿地改变的特别制度：一是占用、临时占用重点绿地、更换树种、移植砍伐植被等改变重点绿地的事项必须以公共利益需要为前提，坚决杜绝随意改变重点绿地。二是与制定重点绿地名录的规定相对应，占用永久性保护重点绿地的，属于宜昌市行政区域内的重大事项，市政府应当及时提请市人大常委会审议决定；其他改变重点绿地的行为，属于地方国家行政机关依法履行行政职权范围内的事项，由市政府批准后报市人大常委会备案。三是确立了占用重点绿地后的重建和代重建制度，确立了临时占用重点绿地后的恢复和代恢复制度，由占用者或者临时占用者自主选择。

条例还规定了法律责任、条例施行时间等其他有关事项。

法律是治国之重器，良法是善治之前提。立法的目的在于运用，法规的生命力在于实施，落实《宜昌市城区重点绿地保护条例》各项规定，任重而道远，还需社会各界和各级各部门持续发力，久久为功。

　　 （作者：马明和、张建华）